Liên kết website

Một số ý kiến về dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án

07/02/2020

 I.  Một số ý kiến về sự cần thiết ban hành Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án
          Theo Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao[1], một số lý do để chứng minh sự cần thiết ban hành Luật Hòa giải đối thoại tại Tòa án gồm:
(1) “Pháp luật hiện hành chưa có quy định về cơ chế hòa giải, đối thoại đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án mà cá nhân, cơ quan, tổ chức đã có đơn khởi kiện, đơn yêu cầu Tòa án giải quyết, trước khi Tòa án thụ lý theo quy định của pháp luật tố tụng”;
(2) Hòa giải, đố thoại trong tố tụng không linh hoạt về thời gian, địa điểm, phương thức tiến hành; chứng cứ do các bên đương sự cung cấp trong tâm thế thắng, thua thường không đầy đủ còn che giấu, thậm chí ngụy tạo; Thẩm phán tiến hành hòa giải, đối thoại phải chấp  hành quy  định của pháp luật, quy tắc đạo đức và ứng xử của Thẩm phán nên không thể linh hoạt trong việc đưa ra các lời khuyên, phương án giải quyết tranh chấp để các bên tham khảo, lựa chọn;
 (3) Kinh nghiệm pháp luật của một số nước trên thế giới đã có quy định về hòa giải tại Tòa án và đều cho kết quả giảm chi phí tố tụng, giải quyết nhânh, ổn định các tranh chấp.
Về vấn đề này, sau khi nghiên cứu hồ sơ dự án Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án và các quy định trong dự thảo Luật, người viết bài này xin có một số ý kiến trao đổi như sau:
- Theo quy định của Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản Luật được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, quy định về quyền con người, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do Luật định… và việc ban hành Luật phải bảo đảm nguyên tắc “không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác”. Như vậy, vấn đề đặt ra là  đã có văn bản Luật quy định về hòa giải để giải quyết các tranh chấp, mâu thuẫn trong đời sống xã hội chưa? Và có phải văn bản đó đã không thể đáp ứng được yêu cầu hòa giải như Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao đã nêu.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, chúng ta đã có Luật Hòa giải ở cơ sở quy định biện pháp hòa giải để giải quyết toàn bộ các mâu thuẫn trong đời sống xã hội (trừ các trường hợp pháp luật quy định không được hòa giải – Điều 3 Luật Hòa giải ở cơ sở), có thể nói theo quy định tại Điều 3 Luật Hòa giải ở cơ sở thì Luật Hòa giải ở cơ sở đã quy định biện pháp hòa giải ngoài tố tụng để giải quyết hầu hết các tranh chấp dân sự, hôn nhân gia đình mà dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án điều chỉnh thì Luật Hòa giải ở cơ sở đều điều chỉnh. Ngoài ra, hòa giải còn được coi là biện pháp giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp bắt buộc được thực hiện trước tố tụng trong một số lĩnh vực hay phát sinh tranh chấp cũng đã được một số văn bản Luật quy định đó là Luật Đất đai đã bắt buộc phải hòa giải tại UBND cấp xã, nếu hòa giải không thành mới chuyển lên Tòa án giải quyết; Bộ luật Lao động cũng đã quy định tranh chấp lao động cá nhân, tranh chấp lao động tập thể về quyền và lơi ích đều phải thông qua thủ tục hòa giải để giải quyết; Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng quy định hòa giải là 01 biện pháp giải quyết tranh chấp  giữa tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ và người tiêu dùng, Luật sở hữu trí tuệ, Luật Thương mại đều có quy định hòa giải là biện pháp giải quyết tranh chấp những quan hệ pháp luật mà các Luật này điều chỉnh. Đối với hòa giải trong tố tụng thì Bộ luật tố tụng dân sự đều đã quy định “Hòa giải” là thủ tục bắt buộc mà Thẩm phán phải thực hiện sau khi thụ lý yêu cầu khởi kiện các vụ việc dân sự, hôn nhân gia đình, lao động… Ngoài ra, để tạo thuận lợi và khuyển khích việc hòa giải là phương pháp giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp về quyền lợi vật chất trong đời sống xã hội, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 còn có chế định công nhận hòa giải thành ngoài Tòa án (Chương XXXIII). Như vậy, có thể nói hệ thống pháp luật đã quy định đầy đủ về Hòa giải là biện pháp giải quyết tranh chấp, mâu thuẫn ở các lĩnh vực, giai đoạn khác nhau.
Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao cho rằng chưa có quy định pháp luật về hòa giải để điều chỉnh ở giai đoạn sau khi đương sự nộp đơn và Tòa án chưa thụ lý vụ án là một trong các lý do để ban hành Luật Hòa giải đối thoại tại Tòa án. Người viết bài này cho rằng, nếu ban hành Luật vì lý do này là chưa thuyết phục, bởi lẽ, hệ thống pháp luật đã có đủ các quy định về hòa giải là biện pháp giải quyết tranh chấp trước khi yêu cầu Tòa án giải quyết. Việc quy định hòa giải trong giai đoan Tòa án đã nhận đơn nhưng chưa thụ lý trong trường hợp này có thể còn gây bức xúc cho đương sự, ví dụ: ông Nguyễn Văn A tranh chấp quyền sử dụng đất với ông Trần Văn B, tranh chấp giữa 02 bên đã được UBND xã nơi ông A và ông B có đất tranh chấp tổ chức hòa giải  nhưng không thành công, thời gian UBND xã giải quyết đã mất gần 02 tháng; ông A gửi đơn khởi kiện đến Tòa án nhân dân huyện, Tòa án lại làm thủ tục cử Hòa giải viên để tổ chức hòa giải, Hòa giải viên tổ chức hòa giải nhưng không thành công, theo quy định cuả dự thảo Luật thì khoảng thời gian này mất 20 ngày. Như vậy, mâu thuẫn, tranh chấp lại bị kéo dài mà không được giải quyết dứt điểm dễ gây bức xúc cho người đân. Mặt khác, khoảng trống thời gian mà Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao cho rằng không có quy định về hòa giải có đủ dài để cần thiết tổ chức hòa giải không? Theo quy định tại Điều 191 Bộ luật Tố tụng dân sự, trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn khởi kiện Chánh án Tòa án phải phân công Thẩm phán nhận và xem xét đơn, trong thời hạn 05 ngày làm việc, Thẩm phán được phân công phải ra 01 trong các quyết định thụ lý đơn, trả lại đơn yêu cầu bổ sung hoặc ra quyết định trả lại đơn vì sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án… Như vậy, khoảng thời gian này tối đa là 08 ngày. Nếu theo quy định của dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án thì nếu đương sự không đồng ý hòa giải ngay khi Tòa thụ lý và hỏi đuơng sự có đồng ý hòa giải không? khoảng thời gian chờ Tòa án thụ lý bị kéo dài hơn ít nhất cũng 10 ngày và trong trường hợp hòa giải không thành thì mất đến 28 -30 ngày để Tòa án thụ lý vụ án. Điều này dễ gây bức xúc cho người dân và lãng phí thời gian vật chất của cả người dân cũng như của Tòa án. Trong khi đó, sau khi thụ lý vụ án theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự, Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án lại phải tổ chức hòa giải cho các các bên đương sự ít nhất là 01 lần nữa. bởi vì dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án quy định đây là thủ tục độc lập với hòa giải trong tố tụng, không làm ảnh hưởng đến tố tụng, vì vậy, nếu hòa giải không thành theo Luật này thì sau khi  Tòa án thụ lý, Thẩm phán được phân công lại phải tổ chức hòa giải một lần nữa!
          -  Tờ trình số 28/TTr-TANDTC của Tòa án nhân dân tối cao cho rằng, pháp luật tố tụng về hòa giải hiện hành không tạo ra sự linh hoạt cho thẩm phán về không gian, địa điểm, phương thức hòa giải và thẩm phán bị ràng buộc khi phải tuân theo pháp luật và các quy tắc đạo đức nghề nghiệp. Nếu cho rằng đây là một trong các lý do dẫn tới sự cần thiết phải ban hành Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án thì hoàn toàn không thuyết phục, bởi lẽ, dù là Thẩm phán hay Hòa giải viên thực hiện việc hòa giải thì yêu cầu đầu tiên và bắt buộc phải tuân thủ đúng pháp luật. Trong dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án thì một trong những nghĩa vụ đầu tiên của Hòa giải viên là phải “Tuân thủ pháp luật, vô tư, khách quan” như vậy, nếu cho rằng Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án được ban hành thì tạo ra không gian rộng hơn, sự linh hoạt hơn cho thẩm phán để tiến hành hòa giải nhưng vai trò của Thẩm phán trong dự thảo Luật (khoản 6 Điều 22 dự thảo Luật) chỉ ký xác nhận biên bản hòa giải và hết thời hạn 05 ngày làm việc nếu các bên tham gia hòa giải không thay đổi ý kiến thì ra quyết định công nhận hòa giải, đối thoại thành. Như vậy, không gian rộng hơn, linh hoạt hơn đối với thẩm phán là như thế nào? Không thê hiện rõ trong dự thảo Luật và  giữa nội dung dự thảo Luật và Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao không thống nhất.
          Tờ trình của Tòa án nhân dân tối cao còn nêu rằng quy định về hòa giải trong tố tụng hiện nay  không khắc phục được  tình trạng đương sự mang tâm lý thắng, thua, thường che giấu thậm chí ngụy tạo chứng cứ nên hiệu quả không cao. Tuy nhiên, xem xét toàn bộ các quy định của dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án không có một quy định nào bảo đảm rằng nếu thực hiện hòa giải, đối thoại tại Tòa án sẽ bảo đảm được rằng các bên tham gia hòa giải sẽ xuất trình đầy đủ, trung thực các chứng cứ chứng mnh cho yêu cầu của mình. Một lẽ tất nhiên, khi mâu thuẫn xảy ra và đã trải qua cả một quá trình hòa giải trước đó (có thể là theo Luật Hòa giải ở cơ sở hoặc theo Luật đất đai…) nhưng việc hòa giải không đạt kết quả thì tâm lý thắng thua là điều rất bình thường trong tâm lý mỗi người. Mặt khác, để giải quyết tình trạng đương sự không xuất trình chứng cứ hoặc ngụy tạo chứng cứ thì phải giải quyết ở  pháp luật tố tụng theo đó pháp luật về tó tụng cần quy định thời hạn, thời điểm cuối cùng đương sự phải xuất trình chứng cứ và hậu quả pháp lý đương sự phải gánh chịu nếu không xuất trình chứng cứ đúng thời hạn, thời điểm mà pháp luật đã quy định. Do đó, với các lập luận như đã nói ở trên để chứng minh cho việc cần thiết phải ban hành Luật Hòa giải đối thoại tại  Tòa án là không đủ căn cứ vững chắc.
- Về kinh nghiệm pháp luật của nhiều nước quy định về hòa giải: Người viết bài này nhận thức được rằng, việc tiếp thu học hỏi kinh nghiệm pháp luật quốc tế là cần thiết nhưng dù có học hỏi, tiếp thu thế nào, kinh nghiệm quốc tế có hay đến đâu thì trước hết cần phải tính đến sự phù hợp với pháp luật, sự phù hợp với đời sống xã hội Việt Nam và đặc thù trong tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động của Nhà nước Việt Nam nói chung và hệ thống Tòa án nói riêng. Ngay cả các tài liệu về pháp luật nước ngoài kèm theo hồ sơ dự án Luật thì mỗi nước cũng có những quy định khác nhau về hòa giải. Điều này thì hệ thống pháp luật về hòa giải của nước ta như đã phân tích ở trên cũng đã quy định rộng khắp và bao trùm các lĩnh vực khác nhau. Do đó, nếu cho rằng pháp luật nước ngoài có quy định thì ta cũng cần quy định là chưa thuyết phục mà cái gốc của việc ban hành 01 chính sách mới phải dựa trên một cái nhìn tổng thể, toàn diện của cả hệ thống pháp luật.
II. Dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án trong mối quan hệ với Luật Hòa giải ở cơ sở
- Về phạm vi điều chỉnh: so sánh giữa Luật Hòa giải ở cơ sở với dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án có thể thấy phạm vi điều chỉnh và nhiệm vụ của Luật Hòa giải ở cơ sở và dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án có rất nhiều điểm tương đồng, điểm khác biệt duy nhất là dự thảo Luật điều chỉnh cả các tranh chấp hành chính thể hiện qua nội dung quy định về đối thoại hành chính.
- Về điều kiện, tiêu chuẩn, nghĩa vụ của Hòa giải viên giữa 02 văn bản này cũng có nhiều điểm tương đồng.
- Nếu như trong dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án có sự tham gia của thẩm phán khi Hòa giải viên tiến hành hòa giải thành công và lập biên bản hòa giải thành, sau khi hết thời hạn 05 ngày làm việc thì Thẩm phán ra Quyết định công nhận hòa giải, đối thoại thành. Đối với Luật Hòa giải ở cơ sở thì sau khi hòa giải thành công, các bên tham gia hòa giải hoàn toàn có thể vận dụng quy định tại Chương XXXIII Bộ luật Tố tụng dân sự để đề nghị Tòa án công nhận kết quả hòa giải ngoài Tòa án. Về mặt giá trị pháp lý các quyết định của Tòa án trong 02 trường hợp này đều có hiệu lực pháp luật như nhau.
Ngoài quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở, các quy định về Hòa giải và giá trị của việc hòa giải thành ở các Luật như Luật đất đai, Bộ luật Lao động, Luật Thương mai, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng… đều có giá trị pháp lý và đều được pháp luật bảo vệ.
Xuất phát từ những lý do trên, người viết bài này đề nghị thay vì ban hành Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án, Quốc hội có thể xem xét sửa đổi một số nội dung của Luật Hòa giải ở cơ sở về phạm vi điều chỉnh, giới hạn đơn vị hành chính… để nâng tâm giá trị pháp lý của các hòa giải ở cấp cơ sở, sẽ giúp tiết kiệm ngân sách, thời gian và sớm ổn định các mâu thuẫn, tranh chấp trong xã hội so với việc ban hành Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án.
III. Mối quan hệ giữa Tòa án với hòa giải viên và yêu cầu độc lập trong xét xử, trong hòa giải giữa Tòa án và Hòa giải viên
- Dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án xác định Hòa giải viên không thuộc biên chế của Tòa án nhưng việc đề xuất, đánh giá, nhận xét và  bổ nhiệm hòa giải viên lại do Tòa án thực hiện.
- Kinh phí chi trả cho Hòa giải viên do Ngân sách nhà nước chi trả và  do Chính phủ trình Quốc hội quyết định sau khi thống nhất với Tòa án nhân dân tối cao.
- Tòa án sau khi nhận đơn, phân công thẩm phán làm nhiệm vụ hòa giải, đối thoại và vụ việc được chuyển cho hòa giải viên, khi Hòa giải viên hòa giải thành thì thẩm phán ký vào biên bản hòa giải thành và hết thời hạn theo quqy định thì Thẩm phán ra quyết định công nhận hòa giải thành.
Xem xét các nội dung trên cho thấy, dường như có sự mâu thuẫn trong chính sách ngay trong dự thảo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án và sự mâu thuẫn này dẫn đến sự lệ thuộc của Hòa giải viên vào Tòa án mặc dù Hòa giải viên không thuộc biên chế của Tòa án. Bởi lẽ, theo các quy định của dự thảo Luật, dù Hòa giải viên không thuộc biên chế Tòa án  nhưng sinh mệnh chính trị của Hòa giải viên hoàn toàn do Tòa án quyết định, kể cả chi phí trả cho Hòa giải viên cũng sẽ do Tòa án chi trả trực tiếp. Như vậy, dường như Hòa giải viên trở thành “cánh tay nối dài” của Thẩm phán. Điều này gián tiếp làm tăng bộ máy của ngành Tòa án.
Tranh chấp dân sự là việc của hai bên đương sự, Tòa án giữ vai trò trọng tài đứng ra phán xử. Về nguyên tắc, chi phí phải do đương sự chi trả nhưng trong dự thảo Luật lại quy định kinh phí chi trả do Nhà nước bảo đảm. Quy này chưa được đánh giá tác động đầy đủ trong hồ sơ dự án Luật và chắc chắn sẽ làm tăng chi ngân sách trong khi nếu thực hiện các quy định về hòa giải ở các văn bản Luật hiện hành đã nêu ở trên hoàn toàn không làm phát sinh bộ máy, kinh phí cho hoạt động hòa giải. Mặt khác, nếu không có sự phân định rạch ròi giữa hoạt động của thẩm phán với Hòa giải viên và các điều  kiện bảo đảm độc lập cho Hòa giải viên thì  dẽ dẫn tới khả năng trong thực tế thì hành sẽ nảy sinh những tiêu cực (ví dụ: Hòa giải viên có thể móc ngoặc với Thẩm phán và hoàn toàn có thể nói với một trong các bên đương sự, nếu không chấp nhận hòa giải mà đưa vụ án ra xét xử thì kết quả xét xử có thể còn bất lợi cho đương sự hơn so với kết quả hòa giải theo phương án mà Hòa giải viên đưa ra).
Dự thảo Luật quy định về thẩm phán làm nhiệm vụ hòa giải, đối thoại nhưng cụ thể nhiệm vụ của thẩm phán trong việc hòa giải, đối thoại là những gì ngoài việc ký biên bản hòa giải thành và ra quyết định công nhận hòa giải thành?
Nếu như các văn bản pháp luật hiện hành đều xác định được rânh giới của hoạt động hòa giải là tiền tố tụng, độc lập với tố tụng hoặc trong tố tụng thì hòa giải theo dự thảo Luật không xác định được là tiền tố tụng hay trong tố tụng. Vấn đề này rất quan trong liên quan đến việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng như thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Trên đây là một số ý  kiến tham gia đối với dự án Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án. Rất mong nhận được sự tham gia ý kiến đóng góp của các độc giả./. 
Các tin cũ hơn
Các tin đã đưa ngày: