1. Một số vấn đề về hòa giải ở cơ sở đối với tranh chấp đất đai
a) Những tranh chấp đất đai được hòa giải ở cơ sở
Khoản 1 Điều 235 Luật Đất đai quy định “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải, hòa giải ở cơ sở theo quy định của pháp luật về hòa giải ở cơ sở”. Tuy nhiên, không phải mọi tranh chấp đất đai đều được tiến hành hòa giải ở cơ sở, để xác định tranh chấp nào được hòa giải ở cơ sở, tranh chấp nào không được hòa giải ở cơ sở cần căn cứ Điều 5 Nghị định số 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hòa giải ở cơ sở. Theo đó những tranh chấp đất đai phát sinh giữa những người sử dụng đất thì thuộc phạm vi hòa giải ở cơ sở, bao gồm: (i) Tranh chấp về quyền chiếm hữu, quản lý và sử dụng đất (tranh chấp này chủ yếu về căn cứ xác lập quyền sử dụng đất); (ii) Tranh chấp về ranh giới quyền sử dụng đất (tranh chấp phát sinh do ranh giới giữa các thửa đất liền kề chưa được phân định rõ ràng); (iii) Tranh chấp về tài sản trên đất (như con cái làm nhà ở trên đất của bố mẹ sau đó bố mẹ không cho quyền sử dụng đất hoặc người thuê đất xây dựng công trình trên đất thuê…).
b) Những tranh chấp đất đai không được hòa giải ở cơ sở
Không phải mọi tranh chấp đất đai đều được tiến hành hòa giải ở cơ sở mà theo quy định của pháp luật, những tranh chấp sau phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết: (i) Tranh chấp về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (tranh chấp về điều kiện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đối tượng được ghi trong Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, về giấy tờ cần nộp khi đề nghị cấp Giấy chứng nhận…) hoặc tranh chấp về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp sai (cấp không đúng chủ thể, sai ranh giới, diện tích thửa đất, cấp chồng lấn…); (ii) Tranh chấp về quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để sử dụng vào mục đích quốc phòng – an ninh, phát triển kinh tế - xã hội hoặc thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai, do hết thời hạn được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không được gia hạn sử dụng đất; (iii) Tranh chấp về thực hiện phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; (iv) Tranh chấp về giá đất bồi thường; (v) Tranh chấp về đào tạo, chuyển đổi nghề cho người trực tiếp sản xuất khi nhà nước thu hồi đất.
c) Phân biệt hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã và hòa giải ở cơ sở
Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã và hòa giải ở cơ sở có ba điểm chung: (i) Phạm vi hòa giải (chỉ hòa giải các tranh chấp đất đai phát sinh giữa những người sử dụng đất; không hòa giải mâu thuẫn tranh chấp đất đai giữa người sử dụng đất và cơ quan quản lý nhà nước về đất đai); (ii) Mục đích hòa giải (nhằm đạt được cách giải quyết tranh chấp trên cơ sở thương lượng, hòa bình); (iii) Bản chất hòa giải (dựa trên quyền tự quyết, tự định đoạt của các bên
[1], không áp đặt, ép buộc các bên tranh chấp).
Việc phân biệt hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã và hòa giải ở cơ sở có ý nghĩa để xác định quy định pháp luật, cơ quan có thẩm quyền giải quyết, phạm vi, trình tự, thủ tục giải quyết…
Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã và hòa giải ở cơ sở khác nhau ở 05 tiêu chí cơ bản sau:
- Về cơ sở pháp lý: Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã tuân thủ theo quy định của Luật Đất đai năm 2024 (Điều 235) và Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai. Hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 và Nghị định số 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hòa giải ở cơ sở.
- Về bản chất: Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã là một thủ tục hành chính
[2] bắt buộc các bên phải hòa giải tại UBND cấp xã trước khi đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Đối với hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai là phương thức tự quản của nhân dân, dựa trên sự tự nguyện, tinh thần đoàn kết, nhường nhịn, tương thân, tương ái, tình làng, nghĩa xóm (các bên tranh chấp có quyền lựa chọn hòa giải ở cơ sở hoặc không lựa chọn hòa giải ở cơ sở để giải quyết tranh chấp).
- Về chủ thể tiến hành hòa giải: Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được tiến hành bởi Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai do Chủ tịch UBND cấp xã thành lập (Thành phần Hội đồng hòa giải tranh chấp đất theo Luật định, trong đó Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp xã là Chủ tịch Hội đồng, các thành viên Hội đồng gồm đại diện Ủy ban MTTQ Việt Nam cấp xã, công chức làm công tác địa chính, người sinh sống lâu năm biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất tranh chấp…). Hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai được tiến hành bởi hòa giải viên ở cơ sở (các hòa giải viên do người dân trong thôn, tổ dân phố bầu ra theo quy định của pháp luật về hòa giải ở cơ sở). Luật Hòa giải ở cơ sở không quy định số lượng hòa giải viên tham gia hòa giải trong một vụ việc về tranh chấp đất đai, mà tùy từng trường hợp, việc hòa giải có thể do một hoặc nhiều hòa giải viên tiến hành hòa giải.
- Về thủ tục hòa giải:
Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã phải tuân thủ theo đúng quy định về thủ tục hành chính. Theo đó, một trong các bên tranh chấp phải có đơn yêu cầu hòa giải tranh chấp đất đai; thời gian tiến hành hòa giải không quá 30 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu; việc hòa giải phải tiến hành tại trụ sở UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp; kết quả hòa giải phải lập thành biên bản (những người tham gia phải ký vào biên bản).
Hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai: Không bắt buộc các bên tranh chấp có đơn yêu cầu hòa giải mà hòa giải viên tiến hành hòa giải khi có một trong các căn cứ
[3]: (i) một trong các bên tranh chấp yêu cầu hòa giải
[4]; (ii) hòa giải viên chứng kiến hoặc biết vụ, việc; (iii) theo phân công của tổ trưởng tổ hòa giải hoặc đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Hòa giải viên bắt đầu tiến hành hòa giải trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày được phân công, trừ trường hợp cần thiết phải hòa giải ngay khi chứng kiến vụ, việc hoặc các bên có thỏa thuận khác về thời gian hòa giải. Địa điểm hòa giải là nơi có đất tranh chấp hoặc nơi do các bên hoặc hòa giải viên lựa chọn. Việc lập biên bản hòa giải do các bên tự quyết định, không bắt buộc các bên ký vào biên bản hòa giải.
- Về hệ quả pháp lý:
Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, nếu hòa giải thành thì UBND cấp xã yêu cầu các bên thực hiện. Nếu hòa giải không thành thì UBND cấp xã hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền tiếp theo để giải quyết tranh chấp.
Hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai, nếu hòa giải thành thì các bên tự thực hiện, hòa giải viên theo dõi, đôn đốc việc thực hiện thỏa thuận hòa giải thành và hướng dẫn các bên đề nghị Tòa án nhân dân cấp huyện ra quyết định công nhận. Nếu hòa giải không thành thì các bên phải làm đơn đề nghị UBND cấp xã giải quyết.
2. Thực trạng hòa giải ở cơ sở đối với tranh chấp đất đai
Trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, cũng như sự hội nhập quốc tế, đã khiến các mâu thuẫn, bất đồng trong cộng đồng dân cư nảy sinh ngày càng nhiều, trong đó số lượng vụ việc tranh chấp đất đai không nhỏ. Thời gian vừa qua, các tổ hòa giải ở cơ sở trên cả nước đã tiếp nhận nhiều vụ, việc tranh chấp đất đai để tiến hành hòa giải. Nhiều vụ việc tranh chấp đất đai được tổ hòa giải ở cơ sở giải quyết đã giúp các bên hàn gắn được rạn nứt, khôi phục lại mối quan hệ tình cảm, ổn định được trật tự xã hội, giải quyết dứt điểm mâu thuẫn, bất đồng giữa các bên trong quan hệ đất đai. Việc hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai chủ yếu dựa trên đoàn kết, tình cảm láng giềng, sự nhường nhịn, san sẻ giữa các thành viên trong gia đình, dòng họ.
Mặc dù giải quyết tranh chấp đất đai bằng hòa giải ở cơ sở đã đạt được những kết quả tích cực, nhưng vẫn tồn tại một số hạn chế. Theo thống kê của Bộ Tư pháp, hàng năm tỷ lệ vụ việc hòa giải không thành của các Tổ hòa giải ở cơ sở trên cả nước trung bình khoảng 20% tổng số vụ việc hòa giải
[5]. Theo phản ánh của chính quyền địa phương và hòa giải viên, phần lớn vụ việc hòa giải không thành là những tranh chấp về đất đai. Sở dĩ tỷ lệ hòa giải thành đối với tranh chấp đất đai thấp là do những nguyên nhân sau:
- Quyền sử dụng đất là tài sản có giá trị lớn nên các bên tranh chấp chưa tin tưởng vào kết quả hòa giải, luôn có tâm lý đưa ra cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết.
- Tranh chấp đất đai là tranh chấp phức tạp, do các bên tranh chấp thường có mối quan hệ huyết thống, thân thuộc, liên quan đến nhiều người, nhưng năng lực của hòa giải viên ở cơ sở còn hạn chế. Qua theo dõi, nắm bắt của Bộ Tư pháp, nhiều hòa giải viên còn hạn chế về kiến thức pháp luật cũng như kỹ năng hòa giải ở cơ sở; phần lớn còn hòa giải theo kinh nghiệm và khả năng giao tiếp cá nhân của hòa giải viên.
- Chính quyền cơ sở chưa quan tâm thực hiện các giải pháp nâng cao năng lực cho hòa giải viên ở cơ sở nói chung và kỹ năng về hòa giải tranh chấp đất đai nói riêng. Báo cáo số 189/BC-BTP ngày 26/4/2024 của Bộ Tư pháp về tổng kết 10 năm thi hành Luật Hòa giải ở cơ sở nhận định: Hòa giải viên chưa thường xuyên được cung cấp tài liệu, bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng, nghiệp vụ cần thiết phục vụ hoạt động hòa giải.
Mặc dù trong giai đoạn 2019-2022, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 428/QĐ-TTg ngày 18/4/2019 phê duyệt Đề án “Nâng cao năng lực đội ngũ hòa giải viên ở cơ sở”. Tuy nhiên các địa phương chưa ưu tiên bố trí kinh phí cho công tác hòa giải ở cơ sở (đặc biệt là cấp huyện, cấp xã), công tác nâng cao năng lực cho đội ngũ hòa giải viên chưa đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ trong tình hình mới. Về cơ bản, hòa giải viên chưa hòa giải thành các vụ, việc tranh chấp phức tạp, tranh chấp tài sản có giá trị lớn
[6].
Kể từ năm 2022, “tỷ lệ các vụ, việc hòa giải thành ở cơ sở” là một trong những chỉ tiêu để đánh giá, xét, công nhận xã, phường, thị trấn đạt chuẩn tiếp cận pháp luật (chỉ tiêu 1 tiêu chí 3 Phụ lục 1) được quy định tại Thông tư số 09/2021/TT-BTP ngày 15/11/2021 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành Quyết định số 25/2021/QĐ-TTg ngày 22/7/2021 của Thủ tướng chính phủ quy định về xã, phường, thị trấn đạt chuẩn tiếp cận pháp luật. Đồng thời, đây cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá, xét, công nhận xã đạt chuẩn tiếp cận pháp luật trong Bộ Tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới, nông thôn mới nâng cao giai đoạn 2021-2025 ban hành tại Quyết định số 318/QĐ-TTg ngày 08/3/2022 của Thủ tướng Chính phủ. Do tỷ lệ hòa giải thành ở cơ sở về tranh chấp đất đai rất thấp, nên nhiều địa phương đã không đưa tranh chấp đất đai vào hòa giải ở cơ sở mà đề nghị các bên tranh chấp gửi đơn ra UBND cấp xã để giải quyết.
3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai
Kinh tế - xã hội ngày càng phát triển, giá trị quyền sử dụng đất càng cao nên tình trạng tranh chấp đất đai ngày càng tăng về số lượng và tính chất phức tạp về nội dung. Phổ biến nhất là tranh chấp đất đai giữa các thành viên trong gia đình, dòng tộc
[7] làm rạn nứt nghiêm trọng tình thân ruột thịt, quan hệ xóm giềng, gây mất ổn định trật tự công cộng, xói mòn đạo lý truyền thống, tinh thần đoàn kết của dân tộc. Vì vậy, quá trình giải quyết tranh chấp đất đai không chỉ chú trọng các quy định pháp luật về đất đai, mà cần đặc biệt lưu ý đến yếu tố đạo đức, phong tục tập quán tốt đẹp của nhân dân. Do đó, cần phải chú trọng hòa giải ở cơ sở ngay từ khi tranh chấp mới phát sinh. Việc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải cơ sở có ưu điểm: Hòa giải viên là người địa phương nên nắm rõ về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất, mối quan hệ giữa các bên. Hòa giải viên thường giúp các bên hiểu rõ vụ việc một cách “thấu tình, đạt lý”; bằng lý lẽ và tình cảm, hòa giải viên hóa giải tranh chấp giữa các bên trên cơ sở tôn trọng, nhường nhịn nhau, dựa vào nền tảng của đạo lý và pháp lý để giải quyết dứt điểm tranh chấp. Như vậy, tỷ lệ hòa giải thành cao và không mất đi tình cảm gia đình, họ hàng, làng xóm.
Để nâng nâng cao hiệu quả công tác hòa giải ở cơ sở về tranh chấp đất đai, trong thời gian tới, các cấp chính quyền có thể quan tâm thực hiện một số giải pháp sau:
- Tăng cường truyền thông về công tác hòa giải ở cơ sở để người dân hiểu được lợi ích, vai trò, mục đích và ý nghĩa của hòa giải ở cơ sở, từ đó sử dụng nhiều hơn biện pháp hòa giải ở cơ sở trong giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp, trong đó có tranh chấp đất đai.
- Thực hiện có hiệu quả Quyết định số 315/QĐ-TTg ngày 17/4/2024 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Nâng cao năng lực đội ngũ hòa giải viên ở cơ sở giai đoạn 2024-2030”. Trong đó, cần quan tâm chú trọng xây dựng, kiện toàn đội ngũ hòa giải viên ở cơ sở bảo đảm đủ tiêu chuẩn, có năng lực đáp ứng yêu cầu của công tác hòa giải ở cơ sở; tập trung tập huấn, bồi dưỡng kiến thức, cung cấp tài liệu về kiến thức pháp luật, kỹ năng hòa giải cho hòa giải viên, đặc biệt là kỹ năng hòa giải về tranh chấp đất đai. Đây được xem là tiền đề, điều kiện cần thiết để công tác hòa giải ở cơ sở phát huy hiệu quả hơn nữa, góp phần hạn chế phát sinh tranh chấp thành phức tạp, kéo dài, ngăn ngừa sự hình thành “điểm nóng” trong cộng đồng dân cư.
- Thu hút đội ngũ có kiến thức pháp luật, luật sư, luật gia, lực lượng công an xã, các công chức công tác trong lĩnh vực pháp luật đã nghỉ hưu…tham gia hỗ trợ cho công tác hòa giải cơ sở, trong đó có tập huấn kiến thức pháp luật, phương pháp, kỹ năng hòa giải, đặc biệt đối với các tranh chấp về đất đai tương đối phức tạp; đồng thời, tham gia là hòa giải viên khi đủ điều kiện theo quy định của Luật hòa giải hoặc tham gia với tư cách khách mời của Tổ hòa giải.
- Đảm bảo đúng quy định về kinh phí hỗ trợ cho công tác hòa giải theo quy định của Thông tư số 56/2023/TT-BTC ngày 18/8/2023 về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, chuẩn tiếp cận pháp luật và hòa giải ở cơ sở hoặc theo Nghị Quyết của Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố… nhằm kịp thời động viên, khích lệ đội ngũ hòa giải viên thực hiện tốt hơn công tác này.
- Tăng cường truyền thông, phổ biến, giáo dục pháp luật để nâng cao hiểu biết pháp luật về đất đai cho người dân (đặc biệt là các quy định pháp luật về giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thừa kế, cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ… ) để người dân tuân thủ pháp luật, hạn chế tối đa tranh chấp xảy ra./.