Vấn đề hòa giải trong dự thảo Luật Phòng, chống bạo lực gia đình (sửa đổi)

Luật Phòng, chống bạo lực gia đình (PCBLGĐ) được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 21/11/2007 tại kỳ họp lần thứ 2 gồm 6 chương, 46 Điều, Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2008. Sau 15 năm triển khai và thi hành, Luật PCBLGĐ đã thể chế hóa bảo vệ các quyền cơ bản của con người trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; điều chỉnh các quan hệ gia đình và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong PCBLGĐ; tạo cơ sở pháp lý trong việc ban hành chính sách về PCBLGĐ. Mặt khác, quá trình triển khai thi hành, Luật PCBLGĐ đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế cần phải khắc phục nhằm tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho công tác PCBLGĐ, phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam cũng như chuẩn mực quốc tế.

Một trong các chính sách quan trọng, có tác động lớn đến xã hội của dự thảo là vấn đề hòa giải trong bạo lực gia đình. Đây là một trong các biện pháp để phòng ngừa bạo lực gia đình, tăng cường bảo vệ và hỗ trợ nạn nhân bạo lực gia đình đã được dự thảo Luật quy định.

Hòa giải là một biện pháp được áp dụng để xử lý các mâu thuẫn, tranh chấp phát sinh trong đời sống xã hội của cộng đồng dân cư, trong đó bao gồm cả mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình. Việc xử lý mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình từ sớm sẽ giúp nhằm giảm thiểu nguy cơ mâu thuẫn, tranh chấp thành bạo lực gia đình. Đây là quy định mang tính nhân văn đã được luật hóa trong Luật Hòa giải cơ sở. 

Tuy nhiên, việc hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình có những điểm khác biệt với hòa giải ở cơ sở. Nếu như đối với hòa giải ở cơ sở việc hóa giải các mâu thuẫn, tranh chấp là biện pháp xử lý thì hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình chỉ là biện pháp phòng ngừa bởi đích đến của hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình là để ngăn ngừa bạo lực gia đình. Song, do Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2007 và Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 không phân định, làm rõ những yếu tố đặc thù này đã dẫn đến tình trạng các địa phương áp dụng hòa giải là biện pháp xử lý vụ việc bạo lực gia đình. Điều này dẫn đến tình trạng những vụ đã hòa giải thì người có hành vi bạo lực gia đình không bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc hình sự, một số vụ việc xử lý người có hành vi bạo lực gia đình bằng biện pháp hành chính hoặc hình sự thì không thực hiện hòa giải. 

Trong quan hệ gia đình, thành viên khi bị xử phạt hành chính thậm chí là truy cứu trách nhiệm hình sự thì việc xử phạt đó chỉ giải quyết được mặt xử lý hành vi vi phạm mà không giải quyết được vấn đề mâu thuẫn, tranh chấp dẫn đến vi phạm. Điều này dẫn đến, các mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình không được giải quyết triệt để. Không ít trường hợp, người có hành vi bạo lực sau khi bị xử phạt hành chính vẫn tiếp tục có hành vi bạo lực gia đình.

Bên cạnh đó, một bộ phận người dân và cán bộ chính quyền chưa phân biệt được trường hợp nào là bạo lực gia đình, trường hợp nào là mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình. Vì vậy, dù đã xảy ra bạo lực gia đình nhưng không ít vụ việc vẫn chỉ thực hiện hòa giải mà không thực hiện biện pháp xử lý để răn đe, giáo dục người có hành vi bạo lực. Việc không áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với những vụ bạo lực gia đình dẫn đến tình trạng bạo lực gia đình kéo dài và để lại hậu quả nghiêm trọng.

Mặt khác, hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình không chỉ có Tổ hòa giải ở cơ sở thực hiện mà thành viên gia đình, dòng họ, cơ quan, tổ chức cũng có vai trò quan trọng trong hòa giải các mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình, thậm chí mâu thuẫn, tranh chấp đã thành bạo lực gia đình thì việc hòa giải vẫn cần thực hiện để phòng ngừa bạo lực chu kỳ tiếp theo. Song, việc hòa giải phải không được coi là biện pháp xử lý, người có hành vi bạo lực gia đình ở mức độ nào thì phải xử lý theo quy định của pháp luật tương ứng với hành vi đó. 

Ngoài ra, những người tham gia hòa giải, đặc biệt là các hòa giải viên của Tổ hòa giải ở cơ sở tuy đã đáp ứng tiêu chí theo quy định của pháp luật về hòa giải cơ sở nhưng vẫn chưa được bồi dưỡng kiến thức pháp luật và bồi dưỡng chuyên sâu về phòng, chống bạo lực gia đình, nhạy cảm giới trong phòng, chống bạo lực gia đình.

Nguyên nhân chung được xác định là do Luật Phòng, chống bạo lực gia đình không quy định rõ những trường hợp thế nào thì được gọi là mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình và những trường hợp nào được coi là hành vi bạo lực gia đình. Cụ thể như sau:
- Khoản 2 Điều 1 định nghĩa nội hàm khái niệm bạo lực gia đình khá rộng nhưng tại Khoản 1 Điều 2 chỉ quy định 9 hành vi bạo lực gia đình. Trong thực tế, các hành vi bạo lực gia đình rất đa dạng. Nói cách khác, 9 hành vi bạo lực gia đình (tại Khoản 1 Điều 2) chưa thể hiện được đầy đủ nội hàm của khái niệm bạo lực gia đình quy định tại Khoản 2 Điều 1 cũng như chưa phản ánh được hết thực tiễn đã và đang diễn ra. Điều này dẫn đến cách hiểu khác nhau về bạo lực gia đình cũng như nhận diện hành vi bạo lực gia đình, dẫn đến sự thiếu thống nhất khi thực hiện các biện pháp phòng, chống bạo lực gia đình ở các địa phương.

- Khoản 7 Điều 12 quy định không hòa giải các mâu thuẫn, tranh chấp khi “Vụ việc thuộc tội phạm hình sự, trừ trường hợp người bị hại yêu cầu không xử lý theo quy định của pháp luật hình sự; Vụ việc thuộc hành vi vi phạm pháp luật bị xử lý hành chính”. Song gia đình là đối tượng đặc thù nên cần thực hiện hòa giải ngay cả khi bạo lực đang diễn ra (Hòa giải ngăn chặn bạo lực gia đình tái diễn) và những vụ việc sau khi đã xử lý hành chính hoặc hình sự nhằm hạn chế tối đa những mẫu thuẫn giữa các thành viên gia đình để ngăn ngừa hành vi BLGĐ (chu kỳ sau) hoặc giữa những thành viên khác với nhau.

- Luật hiện hành chưa có quy định về tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ đối với các hòa giải viên thực hiện hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình. Thành viên tổ hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình không chỉ là người hiểu biết pháp luật, có uy tín ở cộng đồng dân cư mà còn là người phải có những kiến thức về giới và phòng, chống bạo lực gia đình. 

Để khắc phục những vấn đề bất cập trong Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2007; thúc đẩy công tác phòng, ngừa bạo lực gia đình, góp phần bảo vệ người bị bạo lực, có biện pháp mạnh răn đe người gây ra bạo lực, công tác hòa giải trong bạo lực gia đình cần được chú trọng và nâng cao về chất lượng, góp phần củng cố niềm tin của người dân vào hệ thống chính trị - xã hội. Để nâng cao hiệu quả của công tác hòa giải thì cần thiết phải giải quyết một số vấn đề cơ bản sau:
(i) Sửa đổi, bổ sung các quy định để làm rõ các khái niệm liên quan đến bạo lực gia đình, phòng, chống bạo lực gia đình; quy định cụ thể về các nội dung liên quan đến công tác thông tin tuyên truyền trong phòng, chống bạo lực gia đình; 
(ii) Sửa đổi, bổ sung các quy định về thủ tục hành chính và điều kiện xử lý vụ việc bạo lực gia đình, các quy định về cấm tiếp xúc. Quy định rõ nội dung quản lý Nhà nước, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong phòng, chống bạo lực gia đình nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong thực thi pháp luật về phòng, chống bạo lực gia đình;
(iii) Bổ sung các biện pháp đảm bảo để xây dựng và duy trì cơ sở hỗ trợ nạn nhân bạo lực gia đình;
(iv) Bổ sung quy định trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức và chính quyền địa phương đối với nhiệm vụ phòng, chống bạo lực gia đình;
(v) Bổ sung các quy định nhằm tăng cường biện pháp và sự hiệu quả trong bảo vệ nạn nhân bạo lực gia đình và chất lượng hòa giải, tư vấn trong phòng, chống bạo lực gia đình.
Xuất phát từ những tác động tích cực của dự thảo chính sách nêu trên đối với kinh tế, xã hội, hệ thống pháp luật, vấn đề bảo đảm giới và thủ tục hành chính, dự thảo Luật Phòng, chống bạo lực gia đình (sửa đổi) đã quy định về vấn đề hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình như sau:

Điều 20. Hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình 
1. Hoà giải trong phòng chống bạo lực gia đình là việc người tiến hành hoà giải hướng dẫn các bên tự nguyện giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp để không làm phát sinh bạo lực gia đình hoặc chấm dứt bạo lực gia đình.
2. Việc hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình phải bảo đảm các nguyên tắc sau đây:
a) Hòa giải trong phòng, chống bạo lực gia đình không thay thế biện pháp xử lý người có hành vi bạo lực gia đình;
b) Bảo đảm chủ động, kịp thời, kiên trì; kết hợp đồng bộ giữa xử lý hành vi bạo lực gia đình với hóa giải mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình;
c) Tôn trọng sự tự nguyện của các bên và bảo đảm an toàn của người bị bạo lực gia đình;
d) Phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và truyền thống tốt đẹp của dân tộc Việt Nam;
đ) Khách quan, bình đẳng, công minh, có lý, có tình và đúng theo quy định của pháp luật;
e) Bảo đảm bí mật thông tin về nhân thân của các bên tham gia;
g) Tôn trọng quyền, lợi ích hợp pháp của các thành viên gia đình; không xâm phạm lợi ích của Nhà nước.
Điều 21. Cá nhân, cơ quan, tổ chức tiến hành hòa giải
1. Cá nhân, cơ quan, tổ chức tiến hành hoà giải bao gồm: gia đình, dòng họ; cơ quan, tổ chức; tổ hoà giải ở cơ sở.
2. Hòa giải do gia đình, dòng họ tiến hành:
a) Các thành viên gia đình, dòng họ có trách nhiệm thực hiện hòa giải mâu thuẫn, tranh chấp và hòa giải vụ việc bạo lực gia đình nhằm ngăn ngừa bạo lực gia đình phát sinh hoặc tái diễn;
b) Các thành viên gia đình, dòng họ khi thực hiện hòa giải nếu thấy cần thiết thì mời chức sắc tôn giáo, già làng, trưởng bản, người có uy tín trong cộng đồng dân cư, người thân của chủ thể có mâu thuẫn, tranh chấp, người trong cơ quan, tổ chức hoặc nhân viên công tác xã hội cùng tham gia.
3. Hòa giải do cơ quan, tổ chức tiến hành
a) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm hòa giải giữa người thuộc cơ quan, tổ chức với thành viên gia đình của họ khi có yêu cầu của thành viên gia đình; trường hợp cần thiết thì phối hợp với cơ quan, tổ chức ở địa phương để thực hiện hòa giải;
b) Người thuộc cơ quan tổ chức tiến hành hoà giải là người có kiến thức pháp luật, kỹ năng phòng, chống bạo lực gia đình.
4. Hòa giải do Tổ hòa giải ở cơ sở tiến hành
a) Tổ hòa giải ở cơ sở tiến hành hòa giải các mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình và các vi phạm pháp luật về phòng, chống bạo lực gia đình theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở;
b) Tùy theo tính chất vụ việc bạo lực gia đình, Tổ hòa giải ở cơ sở có thể mời thêm cá nhân, tổ chức liên quan đến đối tượng hòa giải cùng tham gia;
c) Người thuộc tổ hoà giải ở cơ sở đáp ứng tiêu chuẩn theo quy định tại Luật Hoà giải cơ sở.
5. Khuyến khích người được đào tạo về công tác xã hội, tâm lý, người có kinh nghiệm tham gia các hoạt động hòa giải phòng ngừa bạo lực gia đình.
Điều 22. Các loại hình hòa giải
1. Hòa giải ngăn ngừa bạo lực gia đình
a) Khi phát hiện mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình, các thành viên gia đình, dòng họ thực hiện hòa giải hoặc đề nghị cơ quan, tổ chức, Tổ hòa giải ở cơ sở thực hiện hòa giải;
b) Tổ hòa giải ở cơ sở thực hiện hòa giải mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình khi có đề nghị của thành viên gia đình, dòng họ hoặc của cơ quan, tổ chức hoặc của hòa giải viên chứng kiến hoặc biết vụ việc thuộc phạm vi hòa giải theo quy định của pháp luật về hòa giải ở cơ sở.
2. Hòa giải ngăn chặn bạo lực gia đình tiếp diễn
Khi phát hiện hành vi bạo lực gia đình, các thành viên gia đình, dòng họ, cơ quan, tổ chức có liên quan đến người có hành vi bạo lực và người bị bạo lực gia đình tiến hành hòa giải để ngăn chặn hành vi bạo lực gia đình tiếp diễn, đồng thời báo tin cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã để xử lý theo quy định pháp luật hiện hành.
3. Hòa giải sau khi người có hành vi bạo lực gia đình đã bị xử lý theo quy định của pháp luật
Trường hợp người có hành vi bạo lực gia đình đã bị xử lý theo quy định pháp luật nhưng các mâu thuẫn, tranh chấp trong gia đình chưa được hóa giải thì các thành viên gia đình, dòng họ, cơ quan, tổ chức có liên quan đến người có hành vi bạo lực gia đình hoặc người bị bạo lực gia đình thực hiện hòa giải để hóa giải các mâu thuẫn, tranh chấp nhằm ngăn chặn hành vi bạo lực gia đình tái diễn.