Xuất phát từ mục tiêu quản lý và duy trì trật tự xã hội, ở mọi quốc gia, nhất là các quốc gia chưa thực sự phát triển, dân trí không ở cùng một mặt bằng chung, trong đó có Việt Nam thì công tác phổ biến, giáo dục pháp luật (PBGDPL) nhằm nâng cao nhận thức pháp luật cho mọi cá nhân, tổ chức luôn là một trong những trọng trách của các cơ quan quản lý nhà nước. Tuy nhiên, khi xã hội phát triển đến một mức độ nhất định, việc tiếp cận thông tin pháp luật của người dân không chỉ thuần túy là vấn đề trách nhiệm quản lý của Nhà nước mang tính một chiều mà lúc này phải được coi là nhu cầu tự thân, nói cách khác là trách nhiệm tự giác tìm hiểu, học tập của từng cá nhân trong xã hội. Như vậy, việc xác định giới hạn trách nhiệm của Nhà nước đến đâu trong công tác thông tin pháp luật và trách nhiệm tự giác, tự tìm hiểu thông tin pháp luật của cá nhân, tổ chức ở trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể như thế nào luôn là điều hết sức cần thiết. Đây là một vấn đề khó cả về mặt lý luận và thực tiễn nhưng theo quan điểm của cá nhân tôi, việc đặt ra giới hạn này có tính quyết định đến toàn bộ quá trình xây dựng chính sách, thể chế và tổ chức thực hiện công tác PBGDPL ở các cấp chính quyền cũng như trong từng lĩnh vực nhất định. Bài viết này góp phần giải quyết vấn đề đó.
1. Căn cứ xác định giới hạn trách nhiệm của Nhà nước trong công tác PBGDPL
a) Giới hạn theo mục tiêu của công tác PBGDPL
Về mặt lý thuyết, công tác PBGDPL nhằm mục tiêu nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật, thay đổi theo hướng tích cực tình cảm, thái độ đối với pháp luật và tăng cường ý thức tuân theo pháp luật của chủ thể được tác động, nghĩa là thay đổi hành vi của chủ thể này.
Tuy nhiên, theo tôi, ở đây chúng ta cần thống nhất làm rõ hai “trạng thái” khác nhau, đó là “đạt được” và “hướng tới”. Rõ ràng, mục tiêu của PBGDPL phải đạt được là làm thay đổi, cải thiện hay tạo ra sự hiểu biết pháp luật và dần hình thành tri thức pháp lý ở mỗi người trong xã hội. Đó là mục tiêu trực tiếp, cao nhất của PBGDPL. Còn sự chuyển biến thái độ để dẫn đến sự thay đổi ý thức, hành vi tuân theo pháp luật chỉ là điều mà PBGDPL tạo tiền để để hướng tới, không thể coi đây là mục tiêu phải đạt được của hoạt động này. Bởi vì, để thay đổi hành vi ứng xử của một hay một nhóm người trong một tình huống pháp lý có thể phụ thuộc vào rất nhiều các yếu tố khách quan, chủ quan khác nhau. Đó có thể là văn hóa, dân trí, phong tục tập quán, thói quen, động cơ, mục đích, đặc biệt là tính chất, mức độ răn đe, trừng trị của các chế tài do pháp luật quy định. Điều đó cũng có nghĩa là để đến với “ý thức tuân theo pháp luật” của người dân nói riêng và toàn xã hội nói chung, Nhà nước phải sử dụng nhiều phương thức, công cụ khác nhau, trong đó, PBGDPL chỉ là một phương thức mà thôi. Đây là phương thức có tính chất phòng ngừa, giáo dục, thuyết phục bên cạnh các phương thức mang tính răn đe, trừng trị và do đó PBGDPL luôn mang đậm tính nhân văn và cần thiết cho một xã hội tiến bộ (trước đây, trong thời kỳ phong kiến ở nước ta hay ở các nước khác trên thế giới, khái niệm PBGDPL hầu như không tồn tại, nói cách khác, ý thức pháp luật của người dân được hình thành thông qua sự trừng trị, hình phạt-một người nhìn người khác bị trừng trị, họ sẽ tự biết phải làm gì…).
Như vậy, lát cắt giới hạn thứ nhất của công tác PBGDPL cũng như trách nhiệm của các cơ quan nhà nước làm công tác này căn cứ vào mục tiêu của PBGDPL đã được xác định lại chính xác hơn là trang bị nhận thức, hiểu biết về pháp luật cho người dân trong xã hội để họ có những dữ liệu, thông tin đầu vào khi tự mình ứng xử với những tình huống pháp lý cụ thể, có khả năng nhận diện, phân biệt sự đúng, sai trong những tình huống đó. Cơ bản đó là sự hình thành tri thức pháp lý mà chưa phải là ‘ý thức tuân theo pháp luật’ . Mục tiêu của PBGDPL (kết quả đầu ra) là tiền đề (nền tảng đầu vào) để hình thành nên ý thức tuân theo pháp luật.
b) Giới hạn theo vai trò của Nhà nước trong công tác PBGDPL
Với đặc thù của chế độ chính trị của Việt Nam, Nhà nước ta đã xác định: “Công tác PBGDPL là trách nhiệm của toàn bộ hệ thống chính trị, trong đó Nhà nước giữ vai trò nòng cốt” (khoản 1, Điều 3 Luật PBGDPL).
Quy định này cho thấy, trách nhiệm của Nhà nước được đặt ra là thực hiện vai trò nòng cốt trong PBGDPL. Bên cạnh đó, các cơ quan, tổ chức khác cũng phải có trách nhiệm thực hiện công tác này tùy thuộc vào vị trí, chức năng của mình. Điều đó đã được Luật PBGDPL thể hiện rõ (Điều 29 đến Điều 31).
Vai trò nòng cốt của Nhà nước được thể hiện ở chỗ Nhà nước xây dựng chính sách, thể chế; chương trình, kế hoạch áp dụng chung; hướng dẫn, triển khai thực hiện; bố trí, hỗ trợ nguồn lực… Trong khi đó, các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, về cơ bản, họ phải thực hiện nhiệm vụ PBGDPL trên cơ sở chủ trương, chính sách, thể chế chung nhằm hướng tới thành viên tổ chức mình (ví dụ như Công đoàn, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ có trách nhiệm PBGDPL cho đoàn viên, hội viên của mình…). Bên cạnh đó, việc PBGDPL có thể mở rộng ra với nhiều đối tượng khác trong xã hội tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể trong từng giai đoạn với sự hướng dẫn, hỗ trợ của Nhà nước. Tuy nhiên, để công tác này đạt hiệu quả, các tổ chức chính trị-xã hội, xã hội - nghề nghiệp… bao giờ cũng phải phối hợp với cơ quan nhà nước liên quan.
Như vậy, với vai trò nòng cốt của mình, Nhà nước không phải là chủ thể duy nhất thực hiện công tác PBGDPL và đặc biệt Nhà nước không làm thay công việc này của các tổ chức khác đã được pháp luật quy định mà chỉ định hướng, hướng dẫn, hỗ trợ. Điều đó cũng cho thấy, trách nhiệm của Nhà nước trong PBGDPL đã được giới hạn trong một phạm vi nhất định ở vai trò nòng cốt như đã nói ở trên.
c) Giới hạn theo phạm vi lĩnh vực và địa bàn quản lý nhà nước cụ thể.
Luật PBGDPL cũng như các văn bản có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước đã quy định tương đối rõ ràng trách nhiệm quản lý nhà nước và thực hiện công tác trong PBGDPL (hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về công tác PBGDPL, bao gồm Chính phủ, các bộ, ngành ở trung ương và Ủy ban nhân dân các cấp ở địa phương. Trong đó, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ quản lý chung về công tác này trên phạm vi cả nước - khoản 2, Điều 6). Chúng ta phải khẳng định rằng, PBGDPL không phải là công việc của riêng một cơ quan hay hệ thống cơ quan nào đó theo ngành dọc (hiện nay, nhiều người cho là các cơ quan Tư pháp) mà PBGDPL gắn với vai trò quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương. Cơ quan nào quản lý lĩnh vực nào, địa bàn nào, đối tượng nào thì cơ quan đó thực hiện công tác PBGDPL thuộc ngành, lĩnh vực, địa bàn, đối tượng đó. Nói một cách khác, PBGDPL là một nội dung trong quản lý nhà nước mà bất kỳ cơ quan quản lý theo lĩnh vực hay địa bàn nào cũng đều phải thực hiện.
Như vậy, vai trò, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong công tác PBGDPL đã được giới hạn rất rõ ràng theo lĩnh vực, địa bàn. Do đó, khi nói đến công tác PBGDPL thì chúng ta nên gắn với lĩnh vực, địa bàn cụ thể (ví dụ: có thể nói PBGDPL về phòng, chống tảo hôn trên địa bàn huyện A mà không nên nói PBGDPL trên địa bàn huyện A một cách chung chung) và trong thực tiễn không tồn tại “PBGDPL” theo nghĩa chung như vậy. Tuy nhiên, vấn đề cần làm rõ ở đây là lĩnh vực nào cũng được tổ chức thực hiên trên một địa bàn cụ thể và địa bàn nào cũng bao gồm các lĩnh vực xã hội. Vậy trách nhiệm của cơ quan quản lý ngành và địa bàn cần được minh định như thế nào? Đây là điều mà Luật PBGDPL của chúng ta cũng chưa làm rõ.
d) Giới hạn theo năng lực, điều kiện của đối tượng thụ hưởng trong xã hội
Trong công tác PBGDPL, chúng ta cũng luôn xác định trách nhiệm tự học tập, tìm hiểu pháp luật của công dân. Tuy nhiên, thực tế không phải bất kỳ ai cũng có thể làm được điều đó do nhiều yếu tố khác nhau và đã tạo nên mức độ giới hạn trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong PBGDPL là khác nhau liên quan đến từng nhóm đối tượng cụ thể.
Đối với những người có khả năng tự tiếp cận thông tin pháp luật một cách thuận lợi, đặc biệt gắn với vị trí việc làm mà họ đang gánh vác như công chức, viên chức, người làm quản lý trong các doanh nghiệp… thì về cơ bản, trách nhiệm của các cơ quan làm công tác PBGDPL chỉ dừng lại ở chỗ tạo môi trường thuận lợi nhất và bảo đảm thông tin pháp luật đầy đủ, kịp thời, chính xác để các đối tượng trên chủ động tiếp cận và tìm hiểu. Trong trường hợp cần thiết, cơ quan nhà nước có trách nhiệm tương tác, trả lời những câu hỏi, vấn đề do đối tượng đặt ra để làm rõ thêm nội dung pháp luật mà họ đang cần tìm hiểu.
Như vậy, với các đối tượng trên, các cơ quan nhà nước thực hiện công tác PBGDPL chỉ trong phạm vi trách nhiệm chủ yếu là tạo môi trường, công cụ, phương tiện để cung cấp đầy đủ thông tin pháp luật nhằm giúp đối tượng có khả năng tìm hiểu, thực hiện trách nhiệm TỰ TÌM HIỂU của mình một cách chủ động theo phương châm họ “đương nhiên có thể biết và phải biết” những thông tin pháp luật đó mà không cần đến sự trợ giúp, hướng dẫn hay phổ biến, tuyên truyền trực tiếp tại các hội nghị, diễn đàn hay một hình thức tương tự.
Bên cạnh đó, Luật PBGDPL cũng đã quy định đối tượng đặc thù của công tác này (từ Điều 17 đến Điều 22). Công tác PBGDPL cho đối tượng đặc thù được khuyến khích thông qua nhiều hình thức bảo đảm tính phù hợp nhưng trong đó, Luật yêu cầu cần chú trọng đến tính TRỰC TIẾP. Đó có thể là phổ biến trực tiếp hoặc những cách thức tương tác trực tiếp như hòa giải, trợ giúp pháp lý, sinh hoạt văn hóa - cộng đồng…
Với những yêu cầu trên, chúng ta thấy trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong PBGDPL đối với đối tượng đặc thù gần như bảo đảm tính toàn diện, vừa phải cung cấp thông tin pháp luật nói chung vừa chọn lọc thông tin pháp luật cần thiết, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh, nhu cầu của đối tượng. Bên cạnh đó, cách thức triển khai hoạt động PBGDPL cũng phải mang tính trực tiếp, chủ động từ phía cơ quan nhà nước với phương châm vận động, tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, “mưa dầm thấm lâu” nhằm hướng tới mục tiêu trợ giúp cho đối tượng biết, hiểu thông tin pháp luật theo nhu cầu thực tiễn. Nhưng đồng thời, việc công khai thông tin pháp luật trên các công cụ, phương tiện công nghệ thông tin cũng cần thực hiện để khuyến khích đối tượng này chủ động trong khả năng, điều kiện cho phép để tự mình tìm hiểu thông tin pháp luật khi cần thiết bên cạnh việc hỗ trợ của cơ quan, người có trách nhiệm.
2. Một số vấn đề cần được giải quyết trong thời gian tới
Qua những phân tích trên, thiết nghĩ trong thời gian tới chúng ta cần phải làm rõ thêm cả về lý luận lẫn thực tiễn một số vấn đề cơ bản sau đây:
a) Thống nhất lại mục tiêu cần đạt được của công tác PBGDPL đó là cải thiện và nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật cho cá nhân, tổ chức trong xã hội để hướng tới sự hình thành tình cảm, ý thức tôn trọng và tuân theo pháp luật của các chủ thể này.
b) Xác định rõ phạm vi giới hạn trách nhiệm của các chủ thể quản lý và tổ chức thực hiện công tác PBGDPL và đặc biệt trong đó phải minh định cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức nhất là giữa cơ quan phụ trách ngành, lĩnh vực với cơ quan phụ trách địa bàn (chúng ta gọi đó là cơ quan có thẩm quyền chuyên môn và cơ quan có thẩm quyền chung) từ Trung ướng đến cơ sở. từ đó nhằm tạo ra cơ chế chủ trì-phối hợp đúng vai, đúng việc, chặt chẽ, hiệu quả.
c) Quy định cụ thể hơn trách nhiệm của một số cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chủ động tìm hiểu, học tập, nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật và tăng cường ý thức tôn trọng, tuân theo pháp luật theo nguyên tắc “có khả năng, điều kiện để có thể biết và phải biết” những thông tin pháp luật mà trước đó, Nhà nước đã hoàn thành trách nhiệm công khai theo đúng quy định.
d) Phạm vi trách nhiệm và mức độ hoàn thành trách nhiệm trong giới hạn đó của các cơ quan, tổ chức là một căn cứ quan trọng đầu tiên để đánh giá hiệu quả công tác PBGDPL. Hiện nay, đây đang được coi là một vấn đề khó bởi vì mục tiêu, kết quả đầu ra và trách nhiệm cụ thể trong công tác PBGDPL của các cơ quan, tổ chức chưa được xác định cụ thể, chính xác.
3. Kết luận
Trong thời đại ngày nay, chúng ta phải xác định hoạt động PBGDPL theo một nghĩa rộng, ở đâu có tương tác thông tin pháp luật thì ở đó có hoạt động PBGDPL Bên cạnh đó, với triết lý “Nhà nước dần thu nhỏ cho xã hội ngày càng rộng lớn” thì lúc này, trách nhiệm trong PBGDPL của Nhà nước cũng cần được giới hạn lại ở một phạm vi phù hợp với thực tiễn cuộc sống, đó là trách nhiệm cung cấp, quản lý hệ thống thông tin pháp luật nguồn, tôi có thể tạm gọi là “môi trường thông tin sơ cấp”, bao gồm toàn bộ thông tin pháp luật do Nhà nước quy định và được công khai một cách đầy đủ, chính xác, kịp thời. Theo đó, người dân, doanh nghiệp sẽ khai thác, sử dụng và tương tác, chia sẻ… với nhiều cách thức khác nhau nhằm hình thành khả năng nhận thức, hiểu biết pháp luật của các chủ thể đó và tạo ra “môi trường thông tin thứ cấp”. Cơ chế vận hành “môi trường thứ cấp này” thuộc về trách nhiệm của xã hội, do chính nhu cầu, năng lực của xã hội quyết định (tự tìm hiểu, học tập và chia sẻ theo nhóm; thông qua dịch vụ tư vấn; hỗ trợ cộng đồng; luật sư…). Lúc này, Nhà nước chỉ đóng vai trò hỗ trợ, theo dõi, giám sát và xử lý khi có vi phạm. Đây cũng là mô hình mà nhiều nước phát triển trên thế giới đã áp dụng và là mục tiêu cuối cùng mà công tác quản lý nhà nước về PBGDPL của chúng ta phải hướng tới trong tương lai. Tuy nhiên, trước khi đặt vấn đề đó, chúng ta cần thống nhất với nhau về giới hạn trách nhiệm của Nhà nước trong PBGDPL với những căn cứ mà trong bài viết này đã chia sẻ ở trên./.
T.S. Lê Vệ Quốc
Cục Phổ biến, giáo dục pháp luật