05 năm thi hành Luật hòa giải ở cơ sở - thực trạng và giải pháp

Trong điều kiện đẩy mạnh cải cách tư pháp, phát huy dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xuất phát từ vai trò, ý nghĩa quan trọng của hòa giải ở cơ sở, từ tình hình tổ chức, hoạt động hòa giải ở cơ sở và thực trạng pháp luật hiện hành về lĩnh vực này, ngày 20/6/2013, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 6 đã thông qua Luật hòa giải ở cơ sở. Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014. Để đánh giá tổng thế tác động của Luật tới đời sống xã hội sau 05 năm triển khai thi hành, Bộ Tư pháp đã ban hành Kế hoạch số 370/KH-BTP về tổng kết 05 năm thi hành Luật. Trên cơ sở báo cáo tổng kết của 07 bộ, ngành, đoàn thể ở Trung ương, 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và quá trình theo dõi, chỉ đạo, hướng dẫn thi hành Luật, Bộ Tư pháp đã xây dựng Báo cáo số 265/BC-BTP ngày 29/7/2019 Đánh giá kết quả 05 năm thi hành Luật Hòa giải ở cơ sở. Báo cáo đã đánh giá một cách khách quan, toàn diện và chính xác kết quả đạt được, những khó khăn, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm, qua đó xác định nội dung, giải pháp tiếp tục tạo chuyển biến mạnh mẽ cho công tác này trong thời gian tới; cụ thể:
1. Về kết quả đạt được:
Thứ nhất, hoạt động quản lý nhà nước đối với công tác hòa giải ở cơ sở ngày càng đi vào chiều sâu, có trọng tâm, trọng điểm, tạo điều kiện tốt cho tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở được kiện toàn và phát triển
(i) Trong việc ban hành thể chế, ngay sau khi Luật hòa giải ở cơ sở có hiệu lực thi hành, Bộ Tư pháp đã tham mưu Chính phủ ban hành/phối hợp ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành[1], tạo cơ sở pháp lý toàn diện, đầy đủ và vững chức cho hoạt động hòa giải đi vào nề nếp, thống nhất và hiệu quả.
Ở địa phương, 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành văn bản để triển khai thực hiện Luật, 58/63 tỉnh, thành phố ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân/hoặc Quyết định của Ủy ban nhân dân quy định cụ thể việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở tại địa phương, thể hiện sự quan tâm đặc biệt của cấp ủy, chính quyền địa phương đối với công tác này, tạo nên một hệ thống tương đối đồng bộ các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở.
(ii) Trong công tác chỉ đạo, hướng dẫn triển khai hoạt động hòa giải. Thực hiện chức năng tham mưu giúp Chính phủ quản lý nhà nước thống nhất về công tác hòa giải trên phạm vi cả nước, Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 2611/QĐ-BTP ngày 04/11/2013 ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Luật hòa giải ở cơ sở; Quyết định số 4077/QĐ-BTP ngày 31/12/2014 ban hành Chương trình khung bồi dưỡng kiến thức pháp luật, nghiệp vụ hòa giải ở cơ sở cho hòa giải viên;... và định kỳ hàng năm, đều ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện công tác này trên phạm vi toàn quốc.
Căn cứ văn bản hướng dẫn, chỉ đạo của cấp Trung ương, Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành Kế hoạch, công văn chỉ đạo, hướng dẫn triển khai công tác hòa giải ở cơ sở phù hợp với tình hình thực tiễn tại địa phương.
(iii) Đối với việc biên soạn tài liệu, tổ chức bồi dưỡng đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ hòa giải cho hòa giải viên. Bên cạnh việc hoàn thành và đưa vào sử dụng trên toàn quốc cuốn Sổ tay pháp luật hòa giải ở cơ sở, Bộ tài liệu nguồn bồi dưỡng cho hòa giải viên..., Bộ Tư pháp đã trực tiếp tổ chức nhiều khóa tập huấn ngắn hạn cho đội ngũ công chức được giao tham mưu quản lý nhà nước về hòa giải ở cấp tỉnh, tạo nguồn cán bộ tập huấn về công tác này cho các địa phương. Ở địa phương, các tỉnh, thành phố đều biên soạn, hỗ trợ tài liệu pháp luật, tài liệu nghiệp vụ công tác hòa giải ở cơ sở dưới dạng sách, đề cương, tờ gấp. Việc tổ chức tập huấn, bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng hòa giải cho hòa giải viên được cơ quan tư pháp cấp tỉnh, cấp huyện chú trọng và thực hiện hằng năm. Tổng hợp số liệu của các địa phương, từ năm 2014 đến hết năm 2018, đã có 2.060.364 lượt hòa giải viên được tập huấn, bồi dưỡng. Một số địa phương có tỷ lệ hòa giải viên được tập huấn bồi dưỡng cao như tỉnh Hà Nam (100%), tỉnh Bình Dương (95,6%), tỉnh Đồng Tháp (91,6%) và tỉnh Hậu Giang (92,7%). Nội dung tập huấn được lựa chọn gắn liền với nhu cầu thực tiễn tại địa phương. Phương pháp bồi dưỡng được nghiên cứu và có nhiều điểm đổi mới theo hình thức trao đổi, thảo luận 2 chiều giữa giảng viên và học viên, mang tính cầm tay chỉ việc thông qua giải quyết các tình huống giả định, qua đó các hòa giải viên có thể trao đổi kinh nghiệm, học tập lẫn nhau, cùng nhau tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn hòa giải các vụ việc cụ thể.
Một trong các hình thức nâng cao năng lực đội ngũ hòa giải viên đạt hiệu quả rất cao là việc tổ chức Hội thi hòa giải viên giỏi. Tại Trung ương, năm 2016, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với Ủy ban TƯMTTQVN, ban, ngành, đoàn thể liên quan tổ chức thành công Hội thi hòa giải viên giỏi toàn quốc lần thứ III, tạo tiếng vang, sức lan tỏa lớn, thu hút được 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tham gia. Tại các địa phương, tùy từng điều kiện thực tế, Hội thi được tổ chức ở các cấp cơ sở khác nhau[2].
(iv) Trong công tác kiểm tra, sơ kết, tổng kết, khen thưởng. Việc kiểm tra được thực hiện thông qua hoạt động tự kiểm tra của các địa phương và hoạt động kiểm tra của Trung ương.
Ở Trung ương, kể từ khi Luật hòa giải ở cơ sở có hiệu lực thi hành, định kỳ hằng năm, Bộ Tư pháp đều chủ trì, phối hợp với Thường trực Ủy ban TƯMTTQVN và các tổ chức thành viên của Mặt trận xây dựng, tổ chức thực hiện Kế hoạch kiểm tra việc thực hiện Luật[3]. Thành viên các đoàn kiểm tra luôn bao gồm đại diện cơ quan Tư pháp, Mặt trận và tùy từng trường hợp, địa bàn được kiểm tra cụ thể có thể mời thêm đại diện của các tổ chức thành viên của Mặt trận tham gia. Việc kiểm tra được Trung ương tiến hành đến tận cấp cơ sở, bảo đảm khách quan, nghiêm túc[4].
Tại địa phương, trên cơ sở Kế hoạch công tác kiểm tra thực hiện Luật hàng năm của trung ương, các cơ quan Tư pháp (cấp tỉnh, cấp huyện) đều chủ động phối hợp với Ủy ban MTTQ cùng cấp xây dựng và thực hiện kế hoạch kiểm tra tại địa phương mình.  
Bên cạnh việc kiểm tra, hoạt động sơ kết, tổng kết về công tác hòa giải ở cơ sở đã được các địa phương chủ động lồng ghép trong hoạt động sơ kết, tổng kết công tác tư pháp hằng năm và lồng ghép khen thưởng, biểu dương các tổ chức và cá nhân có thành tích xuất sắc trong công tác hòa giải ở cơ sở tại địa phương.
 (v) Trong việc đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất cho công tác hòa giải ở cơ sở đã được các địa phương quan tâm. Theo Báo cáo tổng kết 5 năm thực hiện Luật, hầu hết  các địa phương đã bố trí kinh phí chi thù lao hòa giải viên; kinh phí tổ chức bồi dưỡng, tập huấn, biên soạn và phát tài liệu cho tổ hòa giải, hòa giải viên... theo quy định, tuy chưa đều khắp các xã trên địa bàn toàn tỉnh[5]. Nhiều địa phương đã bố trí kinh phí đáp ứng yêu cầu của công tác này như tỉnh Tuyên Quang, tỉnh Tiền Giang, tỉnh Sóc Trăng, tỉnh Đồng Nai... Đối với các địa phương chưa/không ban hành văn bản cụ thể quy định về kinh phí chi cho hoạt động hòa giải ở cơ sở thì việc chi hỗ trợ cho hoạt động này được thực hiện theo Thông tư liên tịch số 100/2014/TTLT/BTC-BTP.
Thứ hai, tổ chức hòa giải ở cơ sở được kiện toàn và tăng cường cả về số lượng và chất lượng
Tính đến hết tháng 12/2018, trên toàn quốc có 652.819 hòa giải viên/107.086 tổ hòa giải. So với trước khi có Luật hòa giải ở cơ sở, số lượng tổ hòa giải giảm đi 10.042 tổ nhưng số hòa giải viên tăng 30.088 người. Chất lượng hòa giải viên ngày được nâng cao. Trong tổng số 652.819 hòa giải viên cả nước có 22.746 hòa giải viên có trình độ chuyên môn về Luật, chiếm tỷ lệ 3,5%. Các tổ hòa giải cơ bản có đầy đủ các thành phần tham gia như Ban công tác Mặt trận, Chi hội phụ nữ, Chi hội cựu chiến binh, Chi hội người cao tuổi, Đoàn thanh niên, ở vùng nông thôn có thêm Chi hội nông dân và có ít nhất 01 hòa giải viên nữ. Đối với vùng có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sẽ có ít nhất 01 hòa giải viên là người dân tộc thiểu số. Ở tỉnh Sóc Trăng, còn hướng dẫn khuyến khích các địa phương cơ cấu Trưởng ban nhân dân khóm, ấp tham gia làm hòa giải viên.
Nhìn chung, việc củng cố, kiện toàn tổ hòa giải tại địa phương đều xuất phát từ tình hình cụ thể, phù hợp với đặc điểm dân cư, nghề nghiệp, tâm lý, tập quán…, thể hiện sự linh hoạt, chủ động, sáng tạo của các địa phương nhằm thực hiện tốt pháp luật về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở.
Thứ ba, hoạt động hòa giải ở cơ sở ngày càng được nâng cao, khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò của tổ hòa giải trong đời sống xã hội
Theo số liệu báo cáo của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tính từ năm 2014 đến năm 2018, hòa giải viên cả nước đã hòa giải thành 612.807 vụ việc/760.755 vụ việc tiến hành hòa giải (đạt tỷ lệ 80,6%). Tỷ lệ hòa giải thành tăng dần đều giữa các năm. Nếu như năm 2014, tỷ lệ hòa giải thành cả nước là 78,8% thì đến năm 2018 tỷ lệ này là 82,5%. Năm 2018, một số tỉnh có tỷ lệ hòa giải thành cao trên 90% như tỉnh An Giang (90,1%), tỉnh Long An (91,5%), tỉnh Khánh Hòa (92,5), tỉnh Yên Bái (92,1%) và tỉnh Hậu Giang (91,8%).
Thực hiện thủ tục yêu cầu tòa án công nhận kết quả hòa giải thành ngoài Tòa án theo quy định tại Chương XXXIII Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, tính đến ngày 30/9/2018, trong tổng số 08 vụ việc đưa ra Tòa án yêu cầu công nhận có 03 vụ việc được Tòa án công nhận, 01 vụ việc không công nhận, 04 vụ việc đình chỉ xét đơn yêu cầu.
2. Bên cạnh những kết quả đáng khích lệ như trên, trong 05 năm qua, công tác hòa giải ở cơ sở vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như sau:
Thứ nhất, đội ngũ hòa giải viên cả nước tuy đông về số lượng nhưng trình độ học vấn và trình độ hiểu biết pháp luật còn nhiều hạn chế. Phần lớn trong số họ thiếu kỹ năng hòa giải, trình độ hiểu biết về chính sách, pháp luật còn hạn chế, thường lúng túng trong quá trình hòa giải các vụ việc phức tạp.
Thứ hai, chưa tạo được chuyển biến lớn về số vụ việc tiếp nhận hòa giải và kết quả hòa giải thành chưa có bước đột phá sau khi Luật có hiệu lực[6]. Ở một số nơi, hoạt động hòa giải vẫn còn mang tính hình thức, chiếu lệ, thụ động. Nhiều mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật thuộc phạm vi hòa giải không được hòa giải viên chủ động hòa giải trở nên nghiêm trọng, gay gắt, xâm phạm đến tính mạng, sức khỏe của các bên, gây mất trật tự công cộng...,từ tranh chấp dân sự chuyển thành vi phạm pháp luật, phạm tội hình sự.
Thứ ba, việc sinh hoạt chuyên đề về hòa giải là rất cần thiết song trên thực tế hàng năm việc này không được các xã, phường, thị trấn thực hiện.
Thứ tư, một số quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa thực sự phù hợp, khó thực hiện (như quy định về bầu hòa giải viên, quy định về ngân sách Trung ương hỗ trợ cho các địa phương chưa tự cân đối được ngân sách) hay chưa có cơ chế, chính sách tốt để huy động người dân, nhất là những người có uy tín, trình độ, am hiểu kiến thức pháp luật tham gia hòa giải...
Thứ năm, thực tiễn cho thấy mức độ phát triển của hoạt động hòa giải phản ánh sự quan tâm của các cấp ủy Đảng, chính quyền từ Trung ương đến cơ sở và hiệu quả của các biện pháp hỗ trợ, cụ thể là các biện pháp thúc đẩy việc thành lập các tổ hòa giải; tuyên truyền nâng cao nhận thức của cộng đồng về những ưu điểm của phương pháp hòa giải;... và đặc biệt là các hỗ trợ tài chính cần thiết theo quy định. Tuy nhiên, kinh phí dành cho công tác này còn gặp nhiều khó khăn, nhất là các địa phương chưa tự cân đối được ngân sách. Kinh phí hỗ trợ cho hòa giải do các tỉnh tự cân đối bố trí còn hạn chế, các tỉnh, thành phố đã chi thì phạm vi thực hiện chưa đều khắp. Việc huy động các nguồn lực khác ngoài kinh phí ngân sách nhà nước để thực hiện còn chưa được chú trọng.
3. Một số giải pháp, kiến nghị
Trước tình hình vi phạm pháp luật, tội phạm và các tranh chấp, xung đột xảy ra ngày càng nghiêm trọng, diễn biến phức tạp đang đặt ra yêu cầu cấp thiết đối với công tác tư pháp nói chung, công tác hòa giải ở cơ sở nói riêng phải được tăng cường, có bước chuyển mình ngang tầm với yêu cầu và đòi hỏi của thực tiễn. Yêu cầu này đặt ra không chỉ cho ngành Tư pháp – với chức năng giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác hòa giải ở cơ sở mà còn cho các ban, ngành, các tổ chức đoàn thể và toàn xã hội. Trước mắt, ngành Tư pháp đang thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, tranh thủ sự quan tâm, chỉ đạo thường xuyên, kịp thời của cấp ủy Đảng, chính quyền các cấp. Thực tiễn cho thấy, ở nơi nào có sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo  sâu sát, kịp thời của cấp ủy Đảng, chính quyền, ở đó công tác hòa giải ở cơ sở có nhiều thuận lợi. Trước hết, đó là sự ủng hộ về tinh thần, về định hướng chỉ đạo, thể hiện bằng việc việc ban hành các văn bản hướng dẫn, giao trách nhiệm cụ thể cho từng cơ quan, tổ chức kiểm tra đôn đôc thường xuyên. Bên cạnh đó còn là sự đầu tư về kinh phí, cơ sở vật chất và tạo nhiều điều kiện thuận lợi khác.
Thứ hai, tổ chức thực hiện có hiệu quả Đề án “Nâng cao năng lực đội ngũ hòa giải viên ở cơ sở giai đoạn 2019-2022”.
Thứ ba, tăng cường hiệu quả hoạt động, phát huy tính chủ động, sáng tạo của cơ quan tư pháp trong việc đề xuất, tham mưu giúp Chính phủ, Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác hòa giải ở cơ sở. Ở mỗi vùng miền, mỗi địa phương có những đặc thù riêng, điều kiện, phong tục tập quán, việc nghiên cứu, tổ chức làm điểm các mô hình hòa giải phù hợp sẽ đem lại hiệu quả thiết thực.
Thứ tư, thực hiện tốt cơ chế phối hợp quản lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở theo hướng dẫn tại Nghị quyết liên tịch số 01/2014/NQLT/CP-UBTƯMTTQVN; đẩy mạnh lồng ghép việc thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở với các phong trào, cuộc vận động do Mặt trận phát động; kết hợp chặt chẽ công tác hòa giải ở cơ sở với hoàn thiện quy chế dân chủ ở cơ sở.
Thứ năm, gắn hoạt động hòa giải ở cơ sở với phổ biến, giáo dục pháp luật, vận động nhân dân chấp hành pháp luật, xây dựng đời sống văn hóa ở khu dân cư.
Thứ sáu, tăng cường phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao tổ chức thực hiện có hiệu quả Chương trình phối hợp số 162/CTPH-TANDTC-BTP ngày 08/4/2019 về phổ biến, giáo dục pháp luật và hòa giải ở cơ sở giữa Tòa án nhân dân tối cao và Bộ Tư pháp giai đoạn 2019 - 2023.
Thứ bảy, tăng cường sự hợp tác với nước ngoài để tranh thủ nguồn lực, học hỏi kinh nghiệm nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động hòa giải ở cơ sở.
Để công tác hòa giải ngày càng phát triển, hoạt động hiệu quả, góp phần thực hiện thành công công cuộc cải cách tư pháp, cải cách pháp luật, dưới góc độ của cơ quan tham mưu giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hòa giải ở cơ sở, chúng tôi kiến nghị một số vấn đề sau:
Thứ nhất, kiến nghị Chính phủ nghiên cứu, đề xuất Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác hòa giải ở cơ sở.
Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện thể chế về hòa giải ở cơ sở, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật hòa giải ở cơ sở nhằm tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho công tác hòa giải ở cơ sở, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong thực tiễn thi hành Luật như trong Báo cáo tổng kết 05 năm thi hành Luật đã nêu; đồng thời xây dựng được cơ chế, chính sách tốt hơn cho hòa giải viên từng bước tiến tới chuyên nghiệp hóa đội ngũ này.
Thứ ba, phối hợp nghiên cứu xây dựng, ban hành Thông tư liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao - Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Bộ Tư pháp về thực hiện thủ tục công nhận kết quả hòa giải thành ngoài Tòa án
Thứ tư, nghiên cứu, xây dựng Đề án thí điểm thành lập Trung tâm hòa giải tại cộng đồng
Thứ năm, đề nghị Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chỉ đạo hệ thống Ủy ban MTTQVN các cấp tiếp tục phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ hơn nữa với ngành Tư pháp trong công tác xây dựng chương trình, triển khai các văn bản pháp luật liên quan đến công tác hòa giải ở cơ sở,; tăng cường biện pháp giám sát bảo đảm phát huy vai trò nòng cốt của Mặt trận tổ quốc.
Thứ sáu, nghiên cứu, xem xét, quy định đưa tiêu chí chất lượng hòa giải (tỷ lệ hòa giải thành) là một trong các tiêu chí đánh giá chất lượng chính quyền và đoàn thể hằng năm ở cơ sở; nghiên cứu việc gắn kết công tác hòa giải ở cơ sở với hoạt động của luật sư, tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý, với hoạt động tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo để kịp thời giải tỏa các vướng mắc, mâu thuẫn, tranh chấp, xung đột tại địa bàn dân cư; khuyến khích, huy động mọi nguồn lực xã hội tham gia vào công tác hòa giải ở cơ sở, nhất là đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp luật đã nghỉ hưu, người có uy tín, kinh nghiệm xã hội tham gia công tác hòa giải ở cơ sở.
Và cuối cùng, đề nghị Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiếp tục quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo; thường xuyên củng cố, kiện toàn đội ngũ hòa giải viên ở cơ sở; hàng năm tổ chức sơ kết, tổng kết, khen thưởng, nêu gương những tập thể, cá nhân có thành tích xuất sắc trong công tác hòa giải tại địa phương; tăng cường đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất cho công tác hòa giải ở cơ sở./.